ประวัติศาสตร์แรงงานในประเทศไทย

ประวัติศาสตร์การพัฒนาประเทศไทยนั้นไม่อาจแยกออกจากประวัติศาสตร์แห่งการใช้น้ำพักน้ำแรงของผู้ใช้แรงงานได้ ทุกขั้นตอนของกระบวนการพัฒนาประเทศ ความสำเร็จ และสิ่งที่เกิดขึ้นในทุกช่วงประวัติศาสตร์ ล้วนแต่เป็นผลผลิตของแรงงานจำนวนมากจากหลากหลายอาชีพที่ลงแรงกายและแรงสมองเพื่อสร้างความสำเร็จให้กับกระบวนการเหล่านั้น

ในสังคมไทยโบราณ แรงงานบังคับในระบบไพร่-ทาสเป็นกำลังสำคัญในกระบวนการผลิตและการพัฒนาประเทศ สังคมศักดินาโบราณของไทยแบ่งคนในสังคมออกเป็นสองชนชั้น คือ ชนชั้นผู้ปกครองและชนชั้นผู้ถูกปกครอง ชนชั้นผู้ปกครอง ประกอบด้วย กษัตริย์ เจ้านาย และขุนนาง ส่วนชนชั้นผู้ถูกปกครองคือราษฎรทั่วไปซึ่งเป็นไพร่และทาสที่ต้องถูกบังคับเกณฑ์มาทำงานเพื่อสร้างผลประโยชน์ให้กับรัฐและเจ้าขุนมูลนายโดยไม่ได้รับค่าตอบแทน

เมื่อประเทศไทยเข้าสู่ยุคอุตสาหกรรม ความต้องการใช้แรงงานเพิ่มขึ้นอย่างมหาศาล ระบบการผลิตที่เคยใช้แรงงานบังคับถูกแทนที่ด้วยแรงงานรับจ้าง ซึ่งเป็นการเปลี่ยนแปลงครั้งสำคัญในประวัติศาสตร์แรงงาน โดยเฉพาะหลังจากการทำสนธิสัญญาเบาว์ริงในปี พ.ศ. 2398 ที่เปิดประตูการค้ากับชาติตะวันตก ส่งเสริมการลงทุนในกิจการต่าง ๆ โดยเฉพาะจากชาวต่างชาติ ทำให้เกิดการขยายตัวของอุตสาหกรรมและความต้องการแรงงานรับจ้างเพิ่มขึ้น

แรงงานจีนที่เข้ามาในช่วงนี้ได้รับการว่าจ้างให้ทำงานหลากหลายประเภทเนื่องจากพวกเขามีความขยันขันแข็ง ไม่กลัวความยากลำบาก ทำให้แรงงานจีนเป็นที่นิยมในฐานะผู้บุกเบิก แต่พวกเขาต้องเผชิญกับสภาพการทำงานที่ยากลำบาก มีชีวิตอยู่อย่างแร้นแค้น และขาดหลักประกันใด ๆ แม้ว่าการรวมกลุ่มของแรงงานจีนในรูปแบบ “อั้งยี่” จะถูกมองในแง่ลบจากรัฐไทยแต่ก็แสดงถึงความพยายามของคนงานในการปกป้องสิทธิและผลประโยชน์ของตนเอง

เมื่อประเทศไทยเข้าสู่ศตวรรษที่ 20 ขบวนการแรงงานก็เริ่มมีการจัดตั้งอย่างเป็นทางการมากขึ้น การปฏิรูปเศรษฐกิจในสมัยรัชกาลที่ 5 ทำให้เกิดการยกเลิกแรงงานบังคับและการจัดตั้งแรงงานรับจ้างเพิ่มขึ้น ในยุคนี้เริ่มมีการสร้างสาธารณูปโภคพื้นฐาน เช่น การขุดคลอง การสร้างถนน การสร้างทางรถไฟ ซึ่งต้องอาศัยแรงงานจำนวนมาก แม้ว่าแรงงานจะเป็นกำลังหลักในการพัฒนาประเทศแต่พวกเขายังคงเผชิญกับความยากลำบากในการทำงานและขาดสิทธิในการต่อรอง

การปฏิวัติในปี พ.ศ. 2475 ซึ่งเป็นการเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ไปสู่ระบอบประชาธิปไตยทำให้สิทธิและเสรีภาพของชนชั้นล่างได้รับการยอมรับมากขึ้น แรงงานเริ่มมีสิทธิมีเสียง สามารถรวมตัวกันจัดตั้งเป็นองค์กรของคนงานได้ การก่อตั้ง “สมาคมคนงานรถรางสยาม” ซึ่งเป็นสมาคมแรงงานที่จดทะเบียนอย่างเป็นทางการครั้งแรกถือเป็นจุดเริ่มต้นสำคัญในการจัดตั้งแรงงานในประเทศไทย

แม้ว่าจะมีความก้าวหน้าในเรื่องสิทธิแรงงาน แต่สิทธิเหล่านี้มักจะถูกกดขี่และจำกัดภายใต้การปกครองของทหาร รัฐไทยมองว่าการรวมตัวของแรงงานเป็นภัยคุกคามต่อความมั่นคงแห่งชาติ โดยเฉพาะในช่วงสงครามเย็นที่มีความกลัวว่าแรงงานจะนำแนวคิดคอมมิวนิสต์เข้ามาเผยแพร่ทำให้ขบวนการแรงงานถูกกดขี่และจำกัดอย่างมากในยุคนี้

การจัดตั้งแรงงานในยุคทุนนิยมและโลกาภิวัตน์

เมื่อประเทศไทยเข้าสู่ยุคเสรีนิยมใหม่และโลกาภิวัตน์ในช่วงทศวรรษที่ 1980 การจัดตั้งแรงงานต้องเผชิญกับความท้าทายใหม่ ๆ การเปิดเสรีทางเศรษฐกิจและการส่งเสริมการลงทุนจากต่างประเทศทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงในตลาดแรงงาน รัฐบาลได้ดำเนินนโยบายส่งเสริมอุตสาหกรรมเพื่อทดแทนการนำเข้าและเปิดรับการลงทุนจากต่างประเทศ ทำให้เกิดการขยายตัวของการจ้างงานแบบเหมาช่วงและการจ้างงานที่มีความยืดหยุ่น

ในยุคนี้มีการแปรรูปรัฐวิสาหกิจและลดการคุ้มครองแรงงานลง สิทธิของแรงงานถูกละเลยและขาดการคุ้มครองจากกฎหมาย แรงงานจำนวนมากถูกผลักเข้าสู่ภาคเศรษฐกิจนอกระบบซึ่งเป็นภาคเศรษฐกิจที่ไม่มีการคุ้มครองทางกฎหมายอย่างเพียงพอ

เหตุการณ์วันที่ 14 ตุลาคม พ.ศ. 2516 เป็นเหตุการณ์สำคัญในการเรียกร้องประชาธิปไตยและสิทธิแรงงาน แรงงานจากหลากหลายอาชีพได้ร่วมกันชุมนุมเรียกร้องสิทธิและความยุติธรรมในสถานที่ทำงาน การชุมนุมครั้งนี้นำไปสู่การออกกฎหมายแรงงานสัมพันธ์ในปี พ.ศ. 2518 ซึ่งเป็นการสร้างหลักประกันในการรวมตัวและเจรจาต่อรองร่วมให้กับแรงงาน แม้กฎหมายฉบับนี้จะมีข้อจำกัดในเรื่องเสรีภาพและการกำหนดรูปแบบโครงสร้างขององค์กร แต่ก็ถือเป็นก้าวสำคัญในการพัฒนาขบวนการแรงงานในประเทศไทย

อย่างไรก็ตาม การรัฐประหารเมื่อวันที่ 6 ตุลาคม พ.ศ. 2519 ได้นำประเทศกลับสู่การปกครองแบบเผด็จการอีกครั้ง รัฐบาลเผด็จการพยายามควบคุมและจำกัดสิทธิเสรีภาพของแรงงาน ทำให้ขบวนการแรงงานในประเทศไทยอ่อนแอลงและสูญเสียอำนาจต่อรอง

แหล่งอำนาจของแรงงาน

ในการจัดตั้งแรงงาน สิ่งสำคัญที่แรงงานต้องเข้าใจคือแหล่งอำนาจที่พวกเขาสามารถใช้ในการต่อสู้และเจรจาต่อรอง อำนาจของแรงงานสามารถแบ่งออกเป็น 4 แหล่งหลัก ๆ ดังนี้ :

อำนาจเชิงโครงสร้าง (Structural Power): อำนาจที่มาจากการควบคุมและการมีส่วนร่วมในกระบวนการผลิต แรงงานที่มีอำนาจเชิงโครงสร้างสามารถใช้การหยุดงานหรือการชะลอการทำงานเพื่อสร้างแรงกดดันต่อผู้ประกอบการได้ แรงงานในอุตสาหกรรมสำคัญหรือในตำแหน่งที่มีความสำคัญต่อการดำเนินกิจการมักมีอำนาจเชิงโครงสร้างสูง

อำนาจทางสังคม (Social Power): อำนาจที่มาจากการสร้างเครือข่ายและการสร้างความสัมพันธ์กับชุมชนและกลุ่มต่าง ๆ ในสังคม แรงงานที่มีอำนาจทางสังคมสามารถใช้การสนับสนุนจากสังคมในการเรียกร้องสิทธิและการเจรจาต่อรองได้ การสร้างพันธมิตรกับกลุ่มประชาสังคมอื่น ๆ และการใช้การสนับสนุนจากสาธารณะเป็นวิธีการเสริมสร้างอำนาจทางสังคม

อำนาจทางการเมือง (Political Power): อำนาจที่มาจากการมีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบายและการมีอิทธิพลต่อการตัดสินใจทางการเมือง การที่แรงงานสามารถกดดันหรือมีบทบาทในกระบวนการนิติบัญญัติหรือการเจรจาต่อรองกับผู้มีอำนาจทางการเมืองจะช่วยให้แรงงานสามารถสร้างเงื่อนไขที่เอื้อต่อการเรียกร้องสิทธิของตน เช่น การผลักดันกฎหมายที่คุ้มครองสิทธิแรงงานหรือการยับยั้งกฎหมายที่ส่งผลกระทบในทางลบต่อแรงงาน

อำนาจเชิงวัฒนธรรม (Cultural Power): อำนาจที่เกิดจากการสร้างการรับรู้และการเปลี่ยนแปลงมุมมองของสังคมเกี่ยวกับแรงงานและสิทธิของแรงงาน การใช้สื่อและการรณรงค์เพื่อสร้างความเข้าใจในปัญหาของแรงงานเป็นการสร้างอำนาจเชิงวัฒนธรรม เมื่อสังคมเริ่มยอมรับว่าปัญหาของแรงงานเป็นปัญหาที่สำคัญและควรได้รับการแก้ไข การสนับสนุนจากสังคมก็จะทำให้แรงงานมีอำนาจในการต่อรองมากขึ้น

การเกิดขึ้นของงานแพลตฟอร์มและความท้าทายใหม่

ในศตวรรษที่ 21 การเกิดขึ้นของแพลตฟอร์มดิจิทัลได้เปลี่ยนแปลงตลาดแรงงานไปอย่างสิ้นเชิง “งานแพลตฟอร์ม” ซึ่งประกอบด้วยงานแบบ Gig Work และงานฟรีแลนซ์เติบโตขึ้นอย่างรวดเร็วโดยเฉพาะในเขตเมือง งานเหล่านี้มีลักษณะที่แรงงานทำงานเป็นอิสระ ไม่มีนายจ้างถาวร และไม่สามารถเข้าถึงสวัสดิการที่แรงงานในระบบได้รับ สิ่งเหล่านี้ทำให้แรงงานแพลตฟอร์มกลายเป็นกลุ่มที่เสี่ยงต่อการถูกเอารัดเอาเปรียบในหลายด้าน เนื่องจากไม่มีระบบคุ้มครองทางกฎหมายหรือสิทธิประโยชน์ เช่น ประกันสุขภาพ ประกันสังคม หรือสิทธิในการเจรจาต่อรองร่วม

การแพร่ระบาดของไวรัสโควิด-19 ยิ่งทำให้ปัญหาของแรงงานแพลตฟอร์มชัดเจนมากขึ้น งานแพลตฟอร์มได้รับความนิยมเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็วเมื่อคนจำนวนมากถูกเลิกจ้างหรือลดชั่วโมงการทำงานในงานประจำ และจำเป็นต้องหาทางเลือกใหม่ในการสร้างรายได้ งานเช่น ขับรถส่งอาหาร ขับรถแท็กซี่ หรือทำงานแบบฟรีแลนซ์ได้รับความนิยมในช่วงนี้ อย่างไรก็ตาม แรงงานแพลตฟอร์มยังคงเผชิญกับปัญหาการขาดสวัสดิการและการคุ้มครองทางกฎหมายที่เพียงพอ

ภูมิหลังทางประวัติศาสตร์ของแรงงานข้ามชาติในประเทศไทย

แรงงานข้ามชาติไม่ใช่ปรากฏการณ์ใหม่ที่เพิ่งเกิดขึ้นในประเทศไทย เมื่อระบบทุนนิยมเริ่มต้นพัฒนาในสยามในสมัยต้นรัตนโกสินทร์ คนไทยยังอยู่ภายใต้ระบบการเกณฑ์แรงงานโดยรัฐที่เรียกว่า “ระบบไพร่” ต้องสังกัดกรมกองหรือเจ้าขุนมูลนายไม่ได้มีอิสระเสรีที่จะไปรับจ้างทำงานโดยได้รับค่าตอบแทน จึงมีการนำเข้าแรงงานมาจากต่างประเทศ แรงงานข้ามชาติจากประเทศจีนเป็นแรงงานรับจ้างรุ่นแรก ๆ และเป็นแรงงานรับจ้างส่วนใหญ่ในตลาดแรงงานไทยเป็นเวลานาน จนกระทั่งปี พ.ศ. 2492 หลังจากที่พรรคคอมมิวนิสต์แห่งประเทศจีนที่นำโดย เหมา เจ๋อ ตุง สามารถยึดอำนาจได้สำเร็จ รัฐบาลไทยก็ได้จำกัดโควตาการเข้ามาของชาวจีนให้เหลือปีละไม่เกิน 200 คน สัดส่วนของแรงงานจีนในตลาดแรงงานไทยจึงค่อย ๆ ลดลง

กุลีจีนจึงเป็นแรงงานรับจ้างกลุ่มแรกในไทยด้วยเหตุที่มีความขยันขันแข็ง ทำงานอย่างไม่เลือกประเภท หนักเอาเบาสู้ ไม่กลัวความยากลำบาก และผลงานมีประสิทธิภาพ แรงงานจีนจึงเป็นที่นิยมได้รับการว่าจ้างให้มาทำงานประเภทต่าง ๆ ในฐานะผู้บุกเบิก คนงานจีนต้องเผชิญกับการทำงานที่ยากลำบาก มีชีวิตอยู่อย่างแร้นแค้น แม้จะได้ค่าตอบแทนมากเมื่อเทียบกับคนไทยที่ทำงานโดยไม่ได้ค่าตอบแทน แต่เมื่อเทียบกับงานที่ต้องทำอย่างหนักแล้วก็ถือว่าน้อยมาก นอกจากนี้พวกเขายังขาดหลักประกันใด ๆ ทั้งสิ้น กุลีจีนเปรียบเสมือนสินค้าที่สั่งเข้ามาใช้ในประเทศ นายงานจึงต้องใช้ประโยชน์ให้คุ้มกับการลงทุน เนื่องจากชาวจีนมีความยึดมั่นในระบบพวกพ้องและชอบที่จะรวมกลุ่ม คนงานจีนมีการรวมกลุ่มกันจัดตั้งองค์กรของตนในรูปแบบต่างเช่น “กงสี” “สมาคมแซ่สกุล” และที่สำคัญคือ “สมาคมลับอั้งยี่” หลายครั้ง “อั้งยี่” ได้ทำการต่อสู้เรียกร้องให้กับสมาชิกซึ่งส่วนใหญ่เป็นแรงงาน จนอาจถือได้ว่า “อั้งยี่” เป็นองค์กรจัดตั้งหรือสหภาพแรงงานรูปแบบแรก ๆ ของแรงงานในประเทศไทย

ในระยะแรกรัฐไทยไม่ได้ควบคุมการรวมตัวของแรงงานข้ามชาติเหล่านั้น เห็นว่าหากเมื่อมีปัญหากับแรงงานจีนก็สามารถคุยกับ “หัวหน้าอั้งยี่” ก็สามารถยุติปัญหาได้ แต่ต่อมาเมื่อองค์กรของแรงงานจีนเริ่มมีบทบาทมากขึ้น โดยเฉพาะมีการนัดหยุดงานกระจายไปทั่ว ในที่สุดรัฐบาลก็ได้ออกกฎหมายขึ้นมาควบคุมในปี พ.ศ. 2440 ที่เรียกกันทั่วไปว่า “กฎหมายอั้งยี่” หลักการสำคัญคือการรวมตัวจัดตั้งองค์กรไม่ว่าจะรูปแบบใด ๆ ต้องมาขออนุญาตจดทะเบียนจากรัฐก่อน มิฉะนั้นจะมีความผิด

แต่จากการค้นหลักฐานทางประวัติศาสตร์ ไม่เคยพบว่ารัฐได้ให้การรับรองและจดทะเบียนให้กับองค์กรของแรงงานเลยสักองค์กร เนื่องจากรัฐบาลในขณะนั้นมองว่าแรงงานส่วนใหญ่เป็นแรงงานจีน ประเทศจีนเป็นประเทศแรกในเอเชียที่ระบอบกษัตริย์ถูกโค่นล้มลง รัฐเกรงว่าแรงงานจีนจะนำเอาความคิดทางการเมืองแบบสาธารณรัฐนิยมหรือลัทธิคอมมิวนิสต์เข้ามาเผยแพร่ หากให้เสรีภาพในการรวมตัวกับแรงงานเหล่านี้จะทำให้แนวความคิดทางการเมืองเหล่านั้นถูกนำมาเผยแพร่ เมื่อรัฐบาลไม่ยอมจดทะเบียนให้กับองค์กรแรงงานเลยสักแห่ง การรวมตัวเคลื่อนไหวของแรงงานจึงเป็นอย่างยากลำบาก ต้องดำเนินการแบบปิดลับ เป็นขบวนการใต้ดิน มีหลักฐานทางประวัติศาสตร์มากมายที่ระบุว่ามีองค์กรใต้ดินของแรงงานจีนถูกจัดตั้งขึ้นมากมายหลายองค์กรอย่างผิดกฎหมาย แรงงานจีนจำนวนไม่น้อยถูกจับกุม คุมขัง ดำเนินคดี และถูกเนรเทศ เนื่องจากการพยายามรวมตัวจัดตั้งองค์กร เมื่อสงครามโลกครั้งที่ 1 ยุติ องค์การสันนิบาตชาติได้มีมติให้จัดตั้ง “องค์การแรงงานระหว่างประเทศ” หรือ ILO ซึ่งเป็นองค์กรไตรภาคีขึ้นในปี พ.ศ. 2462 ประเทศไทยในฐานะประเทศผู้ชนะสงครามได้กลายเป็น 1 ใน 45 ประเทศผู้ก่อตั้งด้วย ILO มีมติรณรงค์ให้ประเทศสมาชิกตรากฎหมายเพื่อให้การคุ้มครองแรงงาน แต่รัฐบาลไทยซึ่งมองประเด็นแรงงานด้วยกรอบคิดชาตินิยมและความมั่นคงแห่งชาติในขณะนั้นปฏิเสธที่จะปฏิบัติตาม

จะเห็นได้ว่ารัฐบาลไทยมองแรงงานด้วยกรอบคิดแบบ “ความมั่นคงแห่งชาติ” ไม่ไว้ใจแรงงาน ผู้ใช้แรงงานต้องรอจนกระทั่งหลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 แล้ว รัฐบาลคณะราษฎรจึงได้ยินยอมจดทะเบียนให้กับองค์กรจัดตั้งของแรงงาน องค์กรแรงงานแห่งแรกที่ได้รับการจดทะเบียนคือ “สมาคมกรรมกรรถรางสยาม” แรงงานหลากหลายอาชีพสามารถรวมตัวจัดตั้งได้อย่างเสรีขึ้น แรงงานข้ามชาติที่แต่เดิมเคยถูกกีดกันไม่ให้เข้าถึงสิทธิในการรวมตัวเจรจาต่อรองร่วมก็สามารถเข้าถึงสิทธิดังกล่าวมากขึ้น การนัดหยุดงานครั้งใหญ่ครั้งแรกหลังเปลี่ยนแปลงการปกครองเกิดขึ้นในเดือนสิงหาคม พ.ศ. 2475 เป็นการนัดหยุดงานของ “กุลีลากรถ” ซึ่งส่วนใหญ่เป็นแรงงานข้ามชาติชาวจีน การนัดหยุดงานครั้งนั้นฝ่ายแรงงานประสบชัยชนะ เจ้าของรถลากยินยอมลดค่าเช่าให้ตามข้อเรียกร้องของฝ่ายแรงงาน

ช่วงหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 สิทธิในการรวมตัวจัดตั้งองค์กรของผู้ใช้แรงงานได้รับการยอมรับมากขึ้น เกิดองค์กรสหภาพที่ชื่อ “สหอาชีวกรรมกร” เป็นองค์กรแรงงานที่มีความเข้มแข็งและมีบทบาทสำคัญมาก สหอาชีวกรรมกรได้ผนวกเอาแรงงานข้ามชาติจีนเข้ามาอยู่ในโครงสร้างขององค์กรของตน โดยให้มี “แผนกจีน” ขึ้นในองค์กรเพื่อให้พี่น้องแรงงานข้ามชาติได้มีตัวแทนและมีส่วนร่วมในองค์กรด้วย

หลังรัฐประหาร 8 พฤศจิกายน พ.ศ. 2490 ทหารได้เข้ามามีอำนาจเด็ดขาดเหนือการเมืองไทยอีกครั้ง ช่วงเวลาดังกล่าว ILO ได้มีการตราอนุสัญญาฉบับที่ 87 ว่าด้วยสิทธิในการรวมตัวและเจรจาต่อรองร่วมออกมาและรณรงค์เรียกร้องให้ประเทศสมาชิกให้สัตยาบันอนุสัญญาฉบับนี้เพราะถือว่าเป็นหลักการสำคัญเกี่ยวกับสิทธิของแรงงาน รัฐบาลไทยขณะนั้นปฏิเสธที่จะให้สัตยาบันโดยอ้างเหตุผลเรื่อง “ความมั่นคงแห่งชาติ” เกรงว่าจะทำให้แรงงานข้ามชาติจะรวมตัวกัน ข้ออ้างนี้ยังคงถูกใช้ต่อเนื่องมาถึงปัจจุบันที่ทำให้ประเทศไทยกลายเป็นประเทศส่วนน้อยในโลกที่ยังไม่ยอมให้สัตยาบันอนุสัญญา ILO ฉบับที่ 87 และ 98

ปี พ.ศ. 2499 ประเทศไทยได้มีการตรากฎหมายแรงงานฉบับแรกขึ้นมาบังคับใช้ มีการคุ้มครองสิทธิของแรงงานหลายประการ รวมถึงสิทธิในการรวมตัวและเจรจาต่อรองร่วมกับแรงงาน แต่กฎหมายฉบับดังกล่าวยังคงกีดกันไม่ยอมให้แรงงานข้ามชาติเป็นกรรมการบริหารสหภาพแรงงาน กฎหมายฉบับนี้ถูกยกเลิกด้วยประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 19 ของจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ต่อมาเมื่อมีการออก พ.ร.บ. แรงงานสัมพันธ์ พ.ศ. 2518 ซึ่งใช้ต่อเนื่องมาจนถึงปัจจุบัน กฎหมายดังกล่าวยังคงหลักการของกฎหมายแรงงาน พ.ศ. 2499 ที่ไม่อนุญาตให้แรงงานข้ามชาติจัดตั้งและเป็นกรรมการบริหารสหภาพแรงงาน

สิทธิของแรงงานข้ามชาติในประเทศไทย

ปรากฏการณ์การย้ายถิ่นของแรงงานข้ามชาติไม่ว่าชั่วคราวหรือถาวรเกิดขึ้นทั่วโลกมาเป็นเวลานาน พัฒนาการของสิทธิแรงงานข้ามชาติในประเทศไทยเป็นไปตามที่กำหนดไว้ในกฎหมายไทยและมาตรฐานแรงงานระหว่างประเทศ (International Labor Standard : ILS)

นิยามคำว่า “แรงงานต่างด้าว” ตามกฎหมายไทยหลายฉบับ มักกล่าวถึงเพียง “แรงงานที่ไม่มีสัญชาติไทย” ส่วนใหญ่ใช้ปะปนกับคำว่า “แรงงานต่างชาติ”

ส่วนนิยามในอนุสัญญาระหว่างประเทศว่าด้วยการคุ้มครองสิทธิแรงงานข้ามชาติและสมาชิกครอบครัว (ICRMW) ปี 1990 อธิบายว่า “แรงงานข้ามชาติ” หมายถึง บุคคลที่จะถูกว่าจ้างหรือเคยถูกว่าจ้างทำงานโดยรับค่าตอบแทนในรัฐที่ตนไม่ได้เป็นคนของชาตินั้น สามารถจำแนกออกเป็นแรงงานบริเวณชายแดนระหว่างรัฐ แรงงานตามฤดูกาล คนเรือ คนงานที่ทำงานในสถานที่ทำงานนอกประเทศ คนงานที่เดินทางโยกย้ายไปมา คนงานประจำโครงการ คนงานที่มีกิจการของตนเอง และคนงานที่ได้รับการว่าจ้างพิเศษ

สิทธิแรงงาน หมายถึง โอกาสหรือสิ่งที่คนทำงานพึงได้รับในการทำงานที่จะทำให้บุคคลหรือแรงงานสามารถทำงานและอยู่ได้อย่างสมศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์

หลักการและสิทธิขั้นพื้นฐานในทุกขั้นตอนของการย้ายถิ่นตามมาตรฐานแรงงานระหว่างประเทศ

1.  สิทธิในการสมาคมและสิทธิในการเจรจาต่อรองร่วม

สำหรับแรงงานทั้งที่จดทะเบียนและไม่จดทะเบียนเพื่อเข้าร่วมในการรวมกลุ่มและเจรจาต่อรองร่วมในเรื่องที่มีผลต่อสภาพการทำงานและสภาพการจ้างงาน เลือกผู้แทน ยุติข้อขัดแย้งหรือกระทั่งจำเป็นต้องนัดหยุดงาน โดยได้รับการคุ้มครองจากการถูกจับกุมและกักขังอย่างไม่เป็นธรรม

2. อิสรภาพจากการเป็นแรงงานบังคับ (ถูกบังคับไม่สมัครใจ)

4. การยุติจากการเลือกปฏิบัติในการจ้างงานและอาชีพ ไม่ว่าจะเป็นเชื้อชาติ สัญชาติ เพศ ภูมิหลังทางสังคม ศาสนาใด หรือความคิดเห็นทางการเมือง โดยเฉพาะการแบ่งแยกระหว่างแรงงานข้ามชาติกับพลเมือง

มาตรฐานแรงงานระหว่างประเทศยังคุ้มครองแรงงานข้ามชาติ ดังนี้

1. สิทธิแรงงานข้ามชาติก่อนออกเดินทางและระหว่างการเดินทาง

– การรับทราบข้อมูลเกี่ยวกับสภาพการทำงานและความเป็นอยู่ โดยเฉพาะแรงงานนำเข้าตามบันทึกความเข้าใจ (MoU)

– การจัดหางานผ่านรูปแบบบริษัทส่งออกและนำเข้าแรงงานมาทำงานในประเทศที่มีใบอนุญาตหรือวางเงินประกันไว้กับรัฐที่แจ้งค่าใช้จ่ายและค่าบริการครบถ้วนตามกฎหมาย

– สัญญาจ้างงาน ระบุเงื่อนไขลักษณะงาน สวัสดิการ สถานที่ทำงาน ชื่อนายจ้างเป็นลายลักษณ์อักษร และมีภาษาแรงงาน

– ความช่วยเหลือในการเดินทางหรือเข้าเมืองจากเจ้าหน้าที่รัฐ

– บริการด้านสุขภาพ ทั้งตรวจสุขภาพและบริการที่เกี่ยวข้อง และห้ามบังคับตรวจหาเชื้อเอชไอวี

– เสรีภาพในการเดินทาง นายจ้างควรรับผิดชอบค่าเดินทาง

2. สิทธิแรงงานข้ามชาติเมื่อเดินทางมาถึงที่หมาย

– ความช่วยเหลือในการหางานที่เหมาะสม โดยไม่คิดค่าธรรมเนียมหรือค่าจัดการ

– การปรับตัวเข้ากับสภาพแวดล้อมใหม่ บริบทกฎหมาย วัฒนธรรมประเพณี ความเชื่อ ทั้งการแปลภาษา ความช่วยเหลือด้านเอกสารหรือคำแนะนำ

3. สิทธิแรงงานข้ามชาติระหว่างการทำงาน

– ค่าจ้าง/ค่าตอบแทน ตามประกาศค่าจ้างขั้นต่ำ โดยไม่ถูกเลือกปฏิบัติ

– เงื่อนไขและสภาพในการทำงาน ทั้งชั่วโมงการทำงาน เวลาพัก วันหยุด การทำงานล่วงเวลา สวัสดิการ การคุ้มครองแรงงานหญิงและแรงงานเด็ก

– สุขภาพและความปลอดภัยในการทำงานจากโรคและอุบัติเหตุ

– โอกาสในการทำงานและเสรีภาพในการเปลี่ยนย้ายงาน อย่างน้อยเมื่อทำงานไม่น้อยกว่าสองปีหรือหมดสัญญาจ้างฉบับแรก

– ความมั่นคงและความก้าวหน้าในการทำงาน เช่น เลื่อนขั้นโดยไม่ถูกกีดกัน หรือต้องทำงานเดิมตลอดไป

– โอกาสในการทำงานอื่นและการฝึกอาชีพตามคุณสมบัติ

– สิทธิการประกันสังคม คุ้มครองผู้ประกันตนจากการสูญเสียรายได้หากเกิดกรณีว่างงาน เจ็บป่วย คลอดบุตร สงเคราะห์บุตรชราภาพ พิการ ตาย รวมถึงใช้สิทธิตรวจสุขภาพประจำปี

– สิทธิการเข้าถึงกองทุนเงินทดแทน กรณีแรงงานประสบอันตรายหรือเจ็บป่วยจากการทำงานให้นายจ้าง

– สิทธิการอนามัยเจริญพันธุ์ เข้าถึงการวางแผนครอบครัว สิทธิลาคลอด 98 วัน โดยรับค่าจ้าง การยุติการตั้งครรภ์ในแรงงานหญิง

– ที่พักอาศัย โดยไม่ถูกคิดค่าเช่าแพงเกินสมควรหรือกำหนดให้หักค่าเช่าจากค่าจ้าง หรือบังคับแรงงานให้เช่าที่พักจากนายจ้าง

– สิทธิการเข้าถึงกระบวนการทางกฎหมายในฐานะผู้เสียหาย (หรือเหยื่อ) ในกระบวนการยุติธรรมทางอาญา แรงงานมีสิทธิแจ้งความร้องทุกข์หรือร้องเรียน การจัดหาทนายความ ล่ามแปลภาษา ที่พักที่ปลอดภัย บริการต่าง ๆ จนถึงมาตรการคุ้มครองพยาน

4. สิทธิทางสังคมและสิทธิพลเมืองในประเทศเจ้าบ้าน

– การคุ้มครองจากการถูกล่วงละเมิดทางเพศ กระทำทารุณกรรม หรือกลั่นแกล้งรังแกจากนายจ้าง

– สิทธิในสัญชาติและสิทธิในอสังหาริมทรัพย์เท่าที่ไม่ขัดต่อนโยบายของประเทศเจ้าบ้าน

– สิทธิจดทะเบียนก่อตั้งครอบครัว รวมถึงจดทะเบียนการเกิดบุตร

– สิทธิการศึกษา ทั้งการศึกษาในระบบ นอกระบบหรือการศึกษาตามอัธยาศัยของแรงงานและบุตร

– สิทธิทางวัฒนธรรม การจัดกิจกรรมศาสนา ความเชื่อ วัฒนธรรมและประเพณี

– สิทธิการเข้าสู่กระบวนการพัฒนาความรู้ความสามารถ

– สิทธิการส่งเงินรายได้กลับประเทศ การเปิดบัญชีธนาคารพาณิชย์และทำธุรกรรมการเงิน

– สิทธิการทัศนศึกษา การพักผ่อนหย่อนใจ นอกพื้นที่ทำงาน

– สิทธิการพบปะและการเยี่ยมเยือนครอบครัว

– การเข้าร่วมเป็นอาสาสมัครหรือจิตอาสาในชุมชน

– สิทธิการคุ้มครองในกรณีประสบภัยพิบัติ เช่น ธรณีพิบัติ สึนามิ หรือวิกฤตโรคระบาด เช่น โควิด-19

5. สิทธิการคืนสู่ประเทศและการส่งกลับ

– การส่งกลับต้องเป็นไปโดยสมัครใจหรือเป็นไปโดยผลของกฎหมาย เช่น ไม่ควรเสียค่าใช้จ่ายกรณีถูกเนรเทศ หรือได้รับค่าจ้างค้างจ่าย บำเหน็จชราภาพ เมื่อจำเป็นต้องเดินทางกลับ

– ควรมีมาตรการคุ้มครองการคืนสู่สังคมไม่ให้แรงงานตกเป็นผู้เสียหายจากการค้ามนุษย์ซ้ำสองหรือผันตัวไปเป็นนักค้ามนุษย์เสียเอง

ข้อถกเถียง 1  แรงงานที่แม้ไม่มีเอกสารประจำตัวควรมีสิทธิหน้าที่เพียงใด?  แรงงานข้ามชาติยังได้รับการเคารพและคุ้มครองสิทธิมนุษยชนไม่ให้ถูกละเมิด สามารถทำงานและอาศัยอย่างปราศจากการคุกคามและแสวงหาประโยชน์ เนื่องจากเป็น “หน้าที่ของรัฐ” ตามรัฐธรรมนูญ หมวด 5 ในการคุ้มครองสิทธิมนุษยชนของทุกคนในประเทศอย่างไม่เลือกปฏิบัติ ไม่เฉพาะสิทธิและเสรีภาพของปวงชนชาวไทยในหมวด 3 เท่านั้น

นอกจากนี้  รัฐกำหนดสิทธิพลเมืองไว้ในหมวด 4 เช่น การออกเสียงเลือกตั้ง การรับราชการทหาร การออกบัตรประจำตัวผู้พิการหรือการกู้ยืมเพื่อการศึกษา ไม่ให้แรงงานข้ามชาติมีสิทธิพลเมือง

ข้อถกเถียง 2 มายาคติที่สร้างความหวาดระแวงต่อแรงงานข้ามชาติว่า หากให้สิทธิแรงงานข้ามชาติหลายประการจะส่งผลกระทบต่อ “ความมั่นคงแห่งชาติ” แท้จริงสังคมควรพิจารณาความมั่นคงของมนุษย์มากกว่านิยามความมั่นคงแห่งชาติที่กว้างขวางมาก  หากมนุษย์มีความมั่นคง ชาติย่อมมีความมั่นคงที่สมดุลเช่นกัน ความมั่นคงของมนุษย์ หมายถึง การรับประกันด้านสิทธิ ความปลอดภัย การตอบสนองต่อความจำเป็นขั้นพื้นฐานของมนุษย์ ให้สามารถดำรงชีวิตในสังคมอย่างสมศักดิ์ศรี ปราศจากความกลัว

สถานภาพทางกฎหมายของแรงงานข้ามชาติในประเทศไทย

แรงงานข้ามชาติในประเทศไทย สามารถจำแนกออกเป็น 6 กลุ่ม ดังนี้

• กลุ่มมีถิ่นที่อยู่ในราชอาณาจักร
• กลุ่มนำเข้าตาม MoU (บันทึกความเข้าใจ) จ้างงานระหว่างรัฐบาลไทยกับรัฐบาลภาคี ได้แก่ เมียนมา ลาว กัมพูชา และเวียดนาม
• กลุ่มส่งเสริมการลงทุนและกฎหมายอื่น
• ประเภทชนกลุ่มน้อย (หรือคนต่างด้าวที่อาศัยอยู่ในประเทศไทยเป็นเวลานานหรืออยู่ระหว่างการพิสูจน์สัญชาติไทย)
• กลุ่มเข้ามาทำงานบริเวณชายแดนในลักษณะไปกลับหรือตามฤดูกาลในพื้นที่
• กลุ่มที่ได้รับอนุญาตให้อยู่และทำงานชั่วคราวตามมติคณะรัฐมนตรี (โดยมีประกาศกระทรวงมหาดไทยและประกาศกระทรวงแรงงานอนุญาตในแต่ละปี) หรือเรียกว่ากลุ่มแรงงานจดทะเบียน (บ้างก็เรียกขึ้นทะเบียน)

ขั้นตอนและเงื่อนไขที่แรงงานข้ามชาติจะมีสิทธิอาศัยและสิทธิทำงานในประเทศไทย  ประกอบด้วย 

– แรงงานต้องมีนายจ้างที่แน่นอนชัดเจน ยังไม่สามารถประกอบอาชีพอิสระได้เอง

– ผ่านการตรวจสุขภาพมีผลเป็นปกติ ไม่พบโรคต้องห้ามที่เป็นอุปสรรคต่อการทำงาน จำนวน 7 โรค ได้แก่ (1) วัณโรคระยะติดต่อ (2) โรคเรื้อนในระยะที่ปรากฏอาการเป็นที่รังเกียจแก่สังคม (3) โรคเท้าช้างในระยะที่ปรากฏอาการเป็นที่รังเกียจแก่สังคม (4) โรคซิฟิลิสในระยะที่ 3 (5) การติดสารเสพติดให้โทษ (6) พิษสุราเรื้อรัง (7) โรคจิต จิตฟั่นเฟือน หรือปัญญาอ่อน  

แรงงานที่ถูกตรวจพบ 7 โรคดังกล่าว มีสิทธิรับการรักษา แต่อาจไม่อนุญาตให้ทำงานหรืออยู่ในราชอาณาจักรไทยเป็นการชั่วคราวได้ ทั้งนี้ โรคต้องห้ามทำงานไม่รวมถึงการตั้งครรภ์หรือผู้ติดเชื้อเอชไอวี

–  ต้องทำประกันสุขภาพแรงงานหรือประกันสังคมตามที่รัฐกำหนด

–  ผ่านการพิสูจน์สัญชาติ ได้รับการตรวจลงตราหรือวีซ่าจากตรวจคนเข้าเมืองพื้นที่

–  ได้รับใบอนุญาตทำงานจากสำนักจัดหางานพื้นที่ ปัจจุบันกระทรวงแรงงานอนุญาตให้แรงงานสามารถทำงานได้ทั่วไป โดย “ห้ามทำงานใน 27 อาชีพ” (ประกาศปี พ.ศ. 2563)

–  จัดทำทะเบียนประวัติที่สำนักทะเบียน สำนักงานเขตใน กทม. หรือส่วนภูมิภาค ณ เทศบาลหรือที่ว่าการอำเภอ

–  นอกจากนี้ ยังต้องแจ้งที่พักอาศัยและการแจ้งอยู่เกิน 90 วัน ที่ตรวจคนเข้าเมืองพื้นที่

สถานภาพของแรงงานข้ามชาติอาจเปลี่ยนแปลงได้ขึ้นอยู่กับกฎหมายและนโยบายในแต่ละช่วงเวลา ตัวอย่างเช่น หากแรงงานข้ามชาติไม่มีเอกสารประจำตัว (หรือเข้าเมืองไม่ถูกต้อง) เมื่อมารายงานตัวเพื่อจดทะเบียนหรือพิสูจน์สัญชาติครบขั้นตอนก็จะกลายเป็นแรงงานสถานะถูกต้อง แต่หากแรงงานที่มีเอกสารประจำตัวถูกต้องแต่อาศัยในประเทศไทยเกินกำหนดวีซ่าหรือไม่ต่ออายุเอกสารประจำตัวตามกำหนดก็ย่อมกลายเป็นแรงงานไม่มีเอกสารประจำตัวได้เช่นกัน รวมถึงแรงงานที่ทำงานผิดหรือไม่ตรงนายจ้างหรือผิดประเภทงานก็อาจถูกเพิกถอนใบอนุญาตทำงานจนกระทั่งถูกส่งกลับประเทศต้นทาง

กฎหมายน่ารู้เกี่ยวกับแรงงานข้ามชาติในประเทศไทย

กฎหมายน่ารู้เกี่ยวกับแรงงานข้ามชาติในประเทศไทยมีจำนวนหลายฉบับ จำแนกตามสถานะและสิทธิประโยชน์รวมถึงประเภทอาชีพ และมาตรการคุ้มครอง ตัวอย่างที่น่าสนใจ ได้แก่

– พระราชกำหนดการบริหารจัดการการทำงานของคนต่างด้าว กำหนดหลักเกณฑ์การแรงงานข้ามชาติแต่ละกลุ่มเข้ามาทำงาน การเข้าและออกประเทศ การกำหนดค่าธรรมเนียมและค่าใช้จ่าย การขออนุญาตทำงาน การส่งกลับ

– พระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน กำหนดนิยามแรงงาน หลักเกณฑ์หน้าที่นายจ้างลูกจ้าง การใช้แรงงานทั่วไป แรงงานหญิงและแรงงานเด็ก ค่าจ้าง ค่าล่วงเวลา สวัสดิการ ความปลอดภัยในการทำงาน การพักงาน ค่าชดเชย

– พระราชบัญญัติคนเข้าเมือง กำหนดหลักเกณฑ์การเข้าและออกประเทศ พาหนะ การมีถิ่นที่อยู่ การส่งกลับ อัตราโทษ

– พระราชบัญญัติประกันสังคม กำหนดหลักเกณฑ์ผู้ประกันตน เงินสมทบ ประโยชน์ทดแทนต่าง ๆ ทั้ง 7 กรณี

–  พระราชบัญญัติเงินทดแทน กำหนดหลักเกณฑ์นิยามเงินทดแทน เงินสมทบ การยื่นคำร้อง บทกำหนดโทษ

–  พระราชกำหนดประมง กำหนดหลักเกณฑ์นิยามการประมง ประเภทเรือประมง เครื่องมือ สวัสดิภาพและการใช้แรงงานประมง ใบอนุญาต ระบบควบคุม

นอกจากนี้ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 มาตรา 42 คุ้มครองหรือรับรองหลักประกันเสรีภาพให้บุคคลมีเสรีภาพในการรวมกันเป็นสมาคม สหกรณ์ สหภาพ องค์กร ชุมชนหรือหมู่คณะอื่น การจำกัดเสรีภาพดังกล่าวจะกระทำมิได้

ข้อถกเถียง 3 เสรีภาพการรวมกลุ่มเท่ากับสนับสนุนให้สังคมวุ่นวายมาสงบสุข แท้จริงแล้วความขัดแย้งปรากฏในสังคมมาตั้งแต่ยุคโบราณ เสรีภาพในการพูดคุยเจรจาต่อรอง มีต้นทุนต่ำกว่าการปิดงานหรือนัดหยุดงาน จนถึงการนำคดีขึ้นสู่ศาลแรงงานที่ทั้งเสียเวลา เสียค่าใช้จ่าย ทั้งค่าทนายความหรือค่าธรรมเนียมศาล ทำให้สังคมยังมั่นคงอยู่ด้วยกลไกแรงงานสัมพันธ์ตามกฎหมาย

ปัญหาและอุปสรรคต่อการรวมกลุ่มของแรงงานข้ามชาติในประเทศไทย

1. กฎหมายและนโยบายที่ยังติดอยู่กับกรอบคิดเรื่องเชื้อชาตินิยมและความมั่นคงแห่งรัฐ หรืออคติทางประวัติศาสตร์สงครามยุคโบราณ ทำให้นโยบายรัฐที่ผ่านมา มุ่งเน้นการควบคุมมากกว่าการบริหารจัดการแรงงานข้ามชาติ โดยเฉพาะการแก้ไขกฎหมายแรงงานสัมพันธ์ ที่เลือกปฏิบัติ ไม่เปิดให้แรงงานข้ามชาติสมาคม รวมกลุ่ม หรือตั้งสหภาพแรงงานเพื่อเจรจาต่อรองร่วม

2. ความหวาดระแวงของผู้กำหนดนโยบายและผู้บังคับใช้กฎหมายผ่านการกำหนดแผนเผชิญเหตุของบางจังหวัด เช่น สมุทรสาคร นครปฐม ปัตตานี กรณีผู้ใช้แรงงานชุมนุมเรียกร้องหากเกิดข้อพิพาทแรงงานหรือปัญหาด้านแรงงานสัมพันธ์ในพื้นที่ศาลากลางจังหวัด ที่กำหนดเป็นภารกิจของตำรวจร่วมกับสำนักงานสวัสดิการและคุ้มครองแรงงานในการระงับเหตุการชุมนุม

3. พฤติกรรมของกลุ่มแรงงานข้ามชาติที่บางส่วนไม่ต้องการเปิดเผยการรวมกลุ่มหรือเจรจาต่อรองในพื้นที่สาธารณะ มีความกังวลว่าเมื่อเกิดข้อพิพาทแรงงาน จะถูกนายจ้างตอบโต้ด้วยการเลิกจ้าง ส่งผลกระทบต่อการเปลี่ยนย้ายนายจ้าง จนถึงสูญเสียสิทธิอาศัยและสิทธิการทำงานในไทย กระทั่งบทบาทการมีส่วนร่วมของแรงงานข้ามชาติในคณะกรรมการสวัสดิการหรือคณะกรรมการลูกจ้างตามกฎหมายกำหนดก็ยังพบไม่มากนัก

ข้อเสนอแนะต่อปัญหาและอุปสรรคในการรวมกลุ่มแรงงานข้ามชาติในไทย

1. ปฏิรูปบทบัญญัติของกฎหมายแรงงานสัมพันธ์ที่ไม่สอดคล้องกับอนุสัญญาแรงงานระหว่างประเทศที่รับรองเสรีภาพในการสมาคม รวมกลุ่มและการเจรจาต่อรองร่วมของแรงงานข้ามชาติ และมีมาตรการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพที่เหมาะสม

2. ใช้มาตรการร่วมกับเครือข่ายพันธมิตรภาคธุรกิจ ภาคการเมือง กระบวนการไตรภาคี เพื่อตรวจสอบการเลือกปฏิบัติหรือประกันสิทธิเสรีภาพตามมาตรฐานแรงงานระหว่างประเทศ หรือการแทรกแซงกดดันจากองค์กรนายจ้าง

3. พัฒนาทักษะความรู้ความเข้าใจด้านแรงงานสัมพันธ์ร่วมกับพนักงานตรวจแรงงานและผู้บังคับใช้กฎหมาย